​Математика без економіки, або Чому КС не має підтримувати популістські закони

7 листопада 2018 року КСУ визнав конституційними положення Закону України «Про запобігання фінансовій катастрофі та створення передумов для економічного зростання в Україні», які вносили зміни до Закону України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми».

Спірними положеннями законодавець, збільшивши розмір допомоги у зв'язку з народженням першої дитини, одночасно зменшив допомогу під час народження другої, третьої і кожної наступної дитини. Крім того, в законі урівняли державну допомогу в разі всиновлення з державною допомогою в разі народження дитини. Також було скасовано допомогу з догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.

Тобто, згідно з законом, ухваленим у 2014 році, допомога у зв'язку з народженням чи всиновленням дитини становить 41 тисячу грн, незалежно від того, яка це дитина в родині.

До цього за ухваленим у 2001 році законом держава виділяла на первістка 31 тисячу гривень, на другу дитину в родині – 63 тисячі гривень, а на третю і наступні – по 127 тисяч гривень.

Посилаючись на минулу практику КСУ, автори конституційного подання вважали, що законодавець порушує, зокрема, статтю 22 Конституції, що забороняє звужувати зміст та обсяг наявних прав під час ухвалення нових законів або внесення змін до чинних.

Так, дійсно, були такі рішення Конституційного Суду України, в яких підхід КСУ до поняття звуження змісту та обсягу прав зводився до банальної математики: якщо законом було встановлено 10 грн допомоги, наступні зміни можуть тільки збільшувати її розмір. Тобто зменшення допомоги з 10 до 9 грн уже означало зменшення обсягу права.

Ця правова позиція призвела до закріплення у свідомості населення, що жодні пільги, допомоги, виплати, встановлені законом, не можуть бути зменшені або скасовані.

Але ж усе це гроші державного бюджету, і не абстрактні, а абсолютно реальні. Якщо в реальності цих грошей у бюджеті немає або дійсно державі необхідно підтримати допомогою іншу соціальну групу, як з такою позицією можна щось змінити? Ніяк. Але це «ніяк» стосувалося тільки норми, написаної на папері. В реальності бюджет формується за своїми законами, і якщо економіки в державі немає, податки не платяться, то грошей у бюджеті, які б могли бути виплачені і змусили б паперову норму запрацювати, також немає.

У результаті ми мали чинну норму закону, яка передбачає допомогу, та відсутність реальних коштів для виконання цієї норми, що створювало величезну боргову яму держави перед тисячами людей. Невиплачені борги перетворювалися в судові рішення, які також не виконувались.

Так ми і жили: з одного боку – політики-популісти, які перед виборами ухвалюють закони-обіцянки, що неможливо виконати, з іншого – правова позиція КСУ «зменшувати не можна». А цьому всьому аплодувало патерналістське суспільство, яке тільки того і чекає, що про нього потурбуються.

Потому як боргова яма збільшувалася, Мінфін чесно повідомляв: щоб виконати всі рішення і профінансувати всі зобов’язання, необхідно витратити на рік не один державний бюджет, а декілька…

А українці тим часом тисячами зверталися до Європейського суду з прав людини через невиконані судові рішення. Останній кілька років поспіль дійсно постановляв порушення статті 6 Європейської Конвенції з прав людини у зв’язку з надмірною тривалістю невиконання судових рішень, зобов’язував державу виконати рішення та виплатити сатисфакцію.

Рік за роком нічого не змінювалося. Всіх усе влаштовувало. Пільговики через 4–5 років усе ж таки отримували свої кошти плюс компенсацію. Все це платилося зі спеціальної бюджетної програми для виконання рішень ЄСПЛ. Державу також усе влаштовувало. Була навіть усталена фраза державних службовців: «На національному рівні всім ми не зможемо виплатити. Але всі пільговики все одно не звернуться до Європейського суду – це вже економія. З тих, хто вже звернувся, можливо, не всі доживуть до рішення. Якось так й вирулимо».

Українці почали використовувати ЄСПЛ як калькулятор, завдання якого вже полягало не у вирішенні правових питань, а в обрахунку суми компенсації. Суд у свою чергу, розуміючи, що Україна просто ігнорує свої зобов’язання, не усуває проблему і перевантажує його однотипними скаргами, постановив пілотне рішення «Юрій Миколайович Іванов проти України». У ньому Україні дали один рік для того, аби вирішити проблему невиконання судових рішень, основою якої було законодавство-обіцянки популістів, не забезпечене державним бюджетом.

Україна з тріском провалила виконання цього рішення. Свого часу Міністерство юстиції вказувало на те, що пільги необхідно скоротити і залишити лише ті, які можуть бути реально профінансовані.

Суспільство пільговиків обурилось. «А як же конституційна вимога не звужувати гарантії, держава повинна піклуватися про нас», – скандував натовп. Політики так і не знайшли в собі сили чесно визнати, що більшість непрофінансованих пільг були обманом. Усе залишилось як було.

ЄСПЛ був вимушений продовжити розгляд аналогічних скарг. Українці продовжували використовувати міжнародний суд як калькулятор. Але проблема в тому, що з тією кількістю скарг, які надійшли від України, ЄСПЛ мав працювати тільки на них.

Так далі тривати не могло, і Європейський суд постановив рішення «Бурмич та інші проти України», в якому зазначає, що його функція вирішення правових питань закінчена і всі скарги від України щодо невиконання судових рішень тепер проблема Комітету міністрів Ради Європи, який має разом із державою вирішити, що з ними робити. Іншими словами, ЄСПЛ сказав Україні, що, якщо вона не вирішує свої проблеми, ніхто за неї цього не робитиме.

Тепер держава на виконання «Бурмич та інші проти України» має придумати механізм реалізації всіх невиконуваних протягом всього часу судових рішень щодо пільговиків і виплатити їм компенсацію. Наскільки я розумію, наразі ніхто навіть порахувати не може, про яку загальну суму йдеться. Логіка очевидна: навіщо необхідно було рахувати і вести облік, якщо ніхто ніколи й не збирався все це виплачувати. Утім, загальна сума боргу, очевидно, не може бути виплачена ні за рік, ні за два. Відповідно, популістські закони та позиція КСУ призвели до боргів, які підклали під сьогоднішнє працездатне населення та їхніх дітей у майбутньому… Все це називається соціальною справедливістю? Серйозно?

І ось тепер маємо позицію КСУ, де він визнає конституційним скорочення обсягу передбаченої допомоги. Це рішення насправді є не першим на тему звуження і статті 22 Конституції, воно є логічним продовженням правової позиції, висловленої в рішенні від 22 травня 2018 року. В цьому рішенні КСУ розглядав питання обмеження низки медичних, транспортних, телекомунікаційних і житлово-комунальних пільг для ветеранів праці та осіб, які мають «особливі трудові заслуги перед Батьківщиною». Ядром цього рішення є те, що в кожному конкретному випадку має бути встановлено, чи пов’язані пільги з неможливістю особи мати заробіток, втратою такого заробітку або недостатнім рівнем життєвого забезпечення особи та непрацездатних членів її сім’ї, а також чи спрямовані вони на забезпечення достатніх умов життя, сумісних із людською гідністю.

У контексті, зокрема, цієї правової позиції Конституційний Суд України розглянув і питання скорочення допомоги у зв'язку з народженням дитини.

Тобто КСУ почав виховний діалог із суспільством. Він вказав: «Зі змісту статті 46 Основного Закону України випливає, що держава зобов’язана здійснювати соціальний захист насамперед тих осіб, які не можуть самостійно себе забезпечити шляхом реалізації права на працю та/або позбавлені засобів існування. При цьому соціальна орієнтованість держави та принцип соціальної солідарності не можуть замінити особисту відповідальність людини за власну долю та добробут своєї сім’ї. Державна система соціального захисту має заохочувати і не повинна стримувати прагнення особи покращити умови життя для себе і своєї сім’ї».

Це означає, що держава має забезпечувати тільки тих, хто об’єктивно не здатен це зробити сам. «Не здатен» і «не хочу або ліньки» – це різні поняття.Людина сама відповідає за своє життя і не має розраховувати і вимагати так звану «соціалку» з державного бюджету, що фактично є коштами інших людей, які працюють і сплачують податки.

«Фінансування соціальних та інших зобов’язань держави має бути реальним та здійснюватися відповідно до її фінансово-економічних можливостей», – вказує Конституційний Суд. Це означає, що держава може обіцяти рівно стільки, скільки може виконати, і в разі зміни фінансово-економічної ситуації вона може і має перерозподілити бюджет на інші цілі. Єдина умова, яка має бути дотримана під час обмеження передбачених пільг і допомог, – це те, що обмеження не повинні порушувати сутність конституційних соціальних прав осіб.

Стаття 22 Конституції почала звучати по-новому: «положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності». Звертаю увагу, не будь-яких прав, а тих, що передбачені в Конституції.

Відступивши від математичного підходу, КСУ взяв за основу таку категорію, як «гідність». Конституційний Суд України зазначив, що «зміни законодавства в соціальній сфері, складна фінансово-економічна ситуація, потреба в забезпеченні збалансованості Державного бюджету України не повинні призводити до порушення гідності людини, яка належить до фундаментальних цінностей. <…> Обов’язковою складовою людської гідності є доступ людини до мінімальних соціальних благ, здатних забезпечити їй достатній і гідний життєвий рівень».

Суд також визначив, що ті складові права на соціальний захист, які деталізовані в статті 46 Конституції (забезпечення в разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності; втрати годувальника; безробіття з незалежних від громадян обставин; старості), не можуть бути скасовані законами. У статті 46 також ідеться про «інші випадки, передбачені законом». Щодо цієї складової КСУ зазначив, що такі не чітко визначені Конституцією випадки «визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, тому вона може змінити, скасувати або поновити їх при формуванні соціальної політики держави за умови дотримання конституційних норм та принципів».

Тобто не деталізовані в Конституції складові права на соціальний захист можуть скорочуватись або скасовуватися парламентом, якщо тільки внесені зміни не є дискримінаційними і не унеможливлюють доступ особи до мінімальних соціальних благ, здатних забезпечувати людині достатній і гідний рівень життя.

До таких складових КСУ відніс і оскаржувані норми, якими зменшено допомогу у зв'язку з народженням другої і третьої дитини та допомогу з догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що ці виплати мають допоміжний та стимулювальний характер і надаються, щоб забезпечити матеріальну підтримку сімей, у яких є діти, створити належні умови для утримання та виховання дітей.

На додаток КСУ проаналізував пояснювальну записку до законопроекту, щоб визначити мету таких змін.

КСУ також дійшов висновку, що згадані зміни ухвалені для економного та раціонального використання державних коштів, недопущення втрат держбюджету України, забезпечення соціальної підтримки громадян з огляду на фінансові можливості держави.

Крім того, внесені зміни не свідчать про те, що держава в такий спосіб ухилилася від обов’язку охороняти сім’ю, дитинство, материнство і батьківство; порушила принцип рівності та право кожного на повагу до його гідності, на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї.

Тож із цього рішення можна зробити важливий висновок: Конституція дозволяє скасування або скорочення соціальної допомоги, якщо це не призведе до відсутності доступу людини до мінімальних соціальних благ, які б забезпечили їй гідний рівень життя, а також зміни не є дискримінаційними.

Отже, не голосуйте за популістів. Вони обіцяють подарувати те, чого в них немає. В кращому випадку просто обмануть, у гіршому – ухвалять закони, які неможливо профінансувати, і таким чином створять борги для декількох поколінь.

Ірина КУШНІР, humanrights.org.ua

Фото «Конфлікти і закони»