Експерти про новели, плюси та мінуси проекту Закону «Про Вищу раду правосуддя»

Рада з питань судової реформи та Департамент правосуддя та правового співробітництва Ради Європи 7 вересня 2016 року провели експертне обговорення проекту Закону України «Про Вищу раду правосуддя» та висновку експертів Ради Європи щодо зазначеного законопроекту. Нагадаємо, що напередодні проект закону було схвалено Радою з питань судової реформи.

Відкриваючи захід, Голова Офісу Ради Європи в Україні Мортен Енберг зауважив, що офіс Ради Європи вважає роботу над цим проектом однією із найуспішніших, і відзначив високу якість підготовленого документа.

«Для мене особисто це чудова нагода запевнити в готовності підтримувати відновлення довіри до судової системи в Україні», – сказав він.

Нагадаємо, що робота над розробкою закону має на меті імплементувати в українське законодавство зміни до Конституції України стосовно правосуддя, прийняті 2 червня 2016 року, які набудуть чинності 30 вересня цього року. Саме із цього моменту Вища рада юстиції має бути реорганізована у новий орган – Вищу раду правосуддя. Як зазначив під час відкриття заходу Голова Вищої ради юстиції, член Ради з питань судової реформи і Конституційної Комісії, суддя Вищого господарського суду України Ігор Бенедисюк, це має бути орган, якому буде відведено «передову роль у системі органів судової влади». І.Бенедисюк наголосив, що зміни до Конституції України наділили Вищу раду правосуддя новими повноваженнями, яких у судової влади раніше не було: «Це стосується як формування судового корпусу, звільнення суддів, проходження суддями кар’єрних сходинок, так і інших повноважень, яких раніше судова система взагалі не мала: участь у бюджетному процесі (а це одна із складових судової незалежності), надання обов’язкових для розгляду консультативних висновків до законопроектів щодо судової системи». Голова ВРЮ привітав визначення у проекті закону цього повноваження Ради, наголосивши, що щодня парламент розробляє та вносить нові законопроекти, які стосуються діяльності судової системи, однак Вища рада юстиції усунута від впливу на цей процес. «Надання обов’язкових для розгляду консультативних висновків щодо законопроектів – це одне із ключових повноважень, яке дасть самим суддям можливість впливати на цей процес. Але це елемент не лише впливу, а й великої відповідальності, бо зараз судова система бере на себе обов’язок і очищення, і формування судової влади, і супроводження цих процесів, метою яких є відновлення довіри до судової влади», – сказав Ігор Бенедисюк.

Проектом пропонується створити один дисциплінарний орган і зосередити усі дисциплінарні справи у Вищій раді правосуддя. Тож, на думку Голови ВРЮ, одним із найбільш складних викликів, які стоять перед авторами законопроекту та Вищою радою правосуддя, є якісна нормативна робота над проектом закону та регламентом ВРП для ефективного здійснення дисциплінарних процедур. Він також закликав експертів обговорити проблему належних кваліфікаційних вимог до претендентів на членство у цьому органі, оскільки це питання давно вже викликає жваві дискусії у професійному середовищі.

«Проект передбачає вимогу про 10 років професійного стажу. Коли обирався до ВРЮ її нинішній склад, закон передбачав для суддів вимогу про 15 років стажу роботи суддею. На мою думку, для ефективної роботи у Вищій раді правосуддя потрібен не лише професійний стаж, а й стаж на посаді судді», – зауважив Ігор Бенедисюк. Воночас він наголосив, що в умовах очікуваної трансформації системи судів, формування нового Верховного Суду на конкурсній основі, доступу до посад професійних суддів кваліфікованих та досвідчених представників інших юридичних професій очікується приплив до судової системи нових кадрів. «Потрібно подумати і над тим, чи не будуть вони позбавлені можливості участі у цьому органі», – зазначив очільник Вищої ради юстиції.

Водночас заступник Глави Адміністрації Президента України, координатор Ради з питань судової реформи Олексій Філатов сказав, що зміни до Конституції України стосовно правосуддя є значним кроком у наближенні системи правосуддя до стандартів Ради Європи: «Попереду ще багато роботи, пов’язаної з імплементацією цих конституційних положень через низку законів: «Про Вищу раду правосуддя», «Про Конституційний Cуд України»; в майбутньому нас чекає обговорення процесуального законодавства, яке має змінюватися у зв’язку із прийнятими змінами до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», також законодавства про адвокатуру і, я впевнений, і законодавства про юридичну освіту. Але сьогодні у нас на порядку денному саме закон «Про Вищу раду правосуддя». За його словами, Вища рада правосуддя має стати дійсно незалежним колегіальним органом, покликаним забезпечувати суддівське врядування через участь як суддів, так і представників інших юридичних професій, які матимуть свій голос у цьому органі.

Олексій Філатов нагадав про тривалу роботу Ради з питань судової реформи над законопроектом і про значну кількість громадських та експертних обговорень, проведених за підтримки ОБСЄ, Ради Європи, Асоціації правників України, суддівських асоціацій тощо. «Зараз прийшов час завершення обговорення. У зв’язку із набуттям чинності змінами до Конституції України 30 вересня перед парламентом це завдання має стояти як одне із пріоритетних», – сказав він. – За результатами сьогоднішнього обговорення проект буде передано Президенту для внесення найближчим часом на розгляд Верховної Ради України».

Олексій Філатов висловив слова подяки членам Ради з питань судової реформи, представникам Департаменту правосуддя та правового співробітництва Ради Європи, Проекту РЄ «Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні» за їхню активну участь у роботі над документом, змістовні коментарі та поради, які, за його словами, були максимально враховані для побудови тієї системи правосуддя, щоб відповідала б закладеним у Конституції України принципам та суспільним очікуванням.

«Маємо дійти широкої підтримки, врахувати максимально велику кількість пропозицій професійного середовища – це шлях консенсусу, – сказав він. –Можуть бути різні думки, але ми повинні прийняти спільне рішення. Сподіваюся, що сьогодні ми це спільне рішення знайдемо».

На відповідності новацій стандартам Ради Європи, особливо у питанні інституційної та функціональної незалежності судової влади, принципів взаємодії судової влади з іншими гілками влади, відповідальності судової влади перед суспільством, наголосив член Ради з питань судової реформи, член Конституційної Комісії, член Вищої ради юстиції, доктор юридичних наук, професор Андрій Бойко.»Ми свідомі того, що незалежність судової влади є ознакою демократичного суспільства і чи не найважливішим механізмом утвердження верховенства права, – зазначив Андрій Бойко. – Ми також виходили з того, що кожен громадянин демократичної держави у сенсі реалізації свого права на справедливий суд відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод має право на незалежну владу і незалежний суд. Ми виходили з того, що Рада Європи рекомендує для сприяння ефективності і якості правосуддя формувати у державах – членах Ради Європи орган судової влади, який би виконував основну, профільну функцію щодо генерального завдання забезпечення незалежності судової влади і сприяння ефективності та якості правосуддя».

За словами А.Бойка, положення проекту відповідають стандартам Ради Європи щодо статусу органу, його повноважень у забезпеченні незалежності судової влади: «Це повинен бути незалежний орган, який потрібно наділити певною автономністю і в якому не менше половини складу мають бути судді, обрані самими суддями. Це положення якраз закріплене у проекті закону».

На думку Андрія Бойка, попри високі вимоги проекту до членів Вищої ради правосуддя (високий професійний рівень та професійний досвід, незаплямована професійна репутація) до складу Ради слід включати правників, які насамперед розуміють особливості суддівської діяльності, «готові утверджувати принципи та культуру суддівської незалежності». Член ВРЮ відзначив, що від члена Вищої ради правосуддя очікують політичної нейтральності, критерії чого також закладено у проекті закону.

«Вища рада правосуддя стає головним органом у питаннях суддівської кар’єри, – зазначив Андрій Бойко. – Ці функції Рада ділитиме із Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, але провідна роль належатиме Вищій раді правосуддя. Водночас ВРП буде наділена правом не погодитися із ВККСУ у питанні рекомендації на посаду судді, коли вважатиме, що для цього є достатні підстави, і рішення буде належно мотивованим».

А.Бойко також наголосив на важливості положення проекту закону, відповідно до якого ВРП стане єдиним дисциплінарним органом стосовно суддів, а також контролюватиме додержання закону та етики і в діяльності суддів, і в діяльності прокурорів. Член ВРЮ висловив думку, що проект досить детально прописує процедуру розгляду дисциплінарних справ і закладає гарантії статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у цьому процесі: «Суддя матиме повною мірою право на захист, на подання відповідних доказів і формування пояснень, що є дуже важливим для якісного розгляду дисциплінарних справ».

Проектом передбачено створення у Вищій раді правосуддя дисциплінарних палат, які виконуватимуть роль первинного дисциплінарного органу і до складу яких входитимуть по чотири члени ВРП. При цьому доповідач, за словами А. Бойка, виконуватиме певною мірою функцію обвинувачення у справі і не матиме права брати участь у голосуванні. Рада у повному складі матиме повноваження перегляду рішень дисциплінарних палат.

Новелою проекту є зміна системи прийняття рішень: і дисциплінарні палати, і Рада прийматимуть у дисциплінарних справах рішення простою більшістю голосів, тоді як на сьогодні Вища рада юстиції приймає рішення більшістю від конституційного складу.

Предметом дискусії, як і раніше, стали процедура та підстави оскарження рішень Вищої ради правосуддя до суду.

На думку А.Бойка, «підстави, з яких Верховний Суд може скасувати рішення Вищої ради правосуддя щодо притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, передбачають обмежений судовий контроль Верховного Суду щодо ревізії рішення Вищої ради правосуддя. Суд буде з’ясовувати наявність матеріальних і процесуальних підстав притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, наведення мотивів, які обґрунтовують рішення, дотримання принципу пропорційності при накладенні дисциплінарного стягнення на суддю тощо». Крім того, передбачено і процесуальні підстави скасування рішення: через неповноважний склад розгляду справи судді, відсутність підпису відповідальної особи, неповідомлення належним чином суддю про засідання дисциплінарного органу тощо.

Водночас А.Бойко висловив зауваження щодо процедури надання згоди на затримання, утримання судді під вартою, тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя: законопроектом не передбачено надання такої згоди Вищою радою правосуддя у разі, якщо суддя підозрюється у вчиненні діяння, яке має ознаки тяжкого чи особливо тяжкого злочину, а така згода надаватиметься, лише коли йдеться про злочин cередньої тяжкості чи злочин невеликої тяжкості.

«Можливо, обрана модель не є найбільш вдала, – сказав Андрій Бойко. – Матеріально-правові підстави для затримання судді не повинні відрізнятися від матеріально-правових підстав для затримання інших осіб, бо йдеться про принцип рівності усіх перед законом».

За словами професора, деякі країни у таких випадках застосовують особливу процедуру, здійснюючи судовий контроль за необхідністю затримання судді.

«Ми розуміємо, що процесуальне завдання затримання не завжди пов’язане із тяжкістю злочину і полягає переважно у необхідності негайного процесуального закріплення доказів, які можуть мати значення у ході затримання судді, – зазначив член ВРЮ. – Але ми пішли іншим шляхом, визначивши п’ятиденний термін для надання згоди на затримання і зрозуміло, що це може породжувати відповідні ризики».

Андрій Бойко також підтримав новели проекту стосовно права Вищої ради правосуддя надавати обов’язкові до розгляду висновки щодо законопроектів з питань утворення, ліквідації, реорганізації судів, статусу суддів, судоустрою, а також узагальнення пропозицій судів, органів та установ системи правосуддя щодо функціонування, статусу судів та судоустрою, пропозицій щодо видатків державного бюджету на судову систему, погодження перерозподілу видатків (крім Верховного Суду), затвердження нормативів кадрового та матеріально-технічного забезпечення суддів тощо. «Тенденція останніх років підтверджує, що у питанні фінансування судової системи важливою є її незалежність від органів виконавчої влади. Варто сподіватися, що ВРП зможе відстоювати повноцінне матеріально-технічне забезпечення органів судової влади», – сказав Андрій Бойко, додавши, що проект наділив цей орган достатніми інструментами для вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя, а також підзвітності судової системи.

«Ми можемо визначити як позитив проекту встановлення рівноваги між незалежністю й відповідальністю суддів, – зазначила під час обговорення Голова відділу з реформ сектору правосуддя Департаменту правосуддя та правового співробітництва Ради Європи Ліліт Данегян. – Це нелегке завдання, і ми раді оголосити, що проект має дуже потужний намір цю рівновагу встановити, це дуже позитивне зрушення було відзначено нашими експертами». Два експерти Ради Європи – голова Окружного суду Флорісдорфа (м. Відень, Австрія), суддя Герхард Райснер та професор права університету Комплутенсе (м. Мадрид, Іспанія) Лорена Бахмайєр, які раніше надавали свої висновки до законів «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» та «Про очищення влади», працювали над аналізом проекту Закону України «Про Вищу раду правосуддя» із липня цього року. Після надання експертами попередніх коментарів, була проведена велика відеоконференція для українських фахівців, і переважна більшість їхніх зауважень враховано до того, як проект було винесено на публічне обговорення.

Варто зазначити, що на думку судді Герхарда Райснера, Рада з питань судової реформи попрацювала над проектом «пильно і щиро», а загальний напрям «від самого початку був слушним і відповідним європейському законодавству». «Хочу привітати вас із перемогою, бо Вища рада правосуддя – це буде головна цитадель правової реформи, – сказав експерт. – Це опора для незалежності і підзвітності судочинства». За словами австрійського судді, законопроект дуже наближений до основних постулатів Висновку №10 Консультативної ради європейських суддів, що визначає основні повноваження судових рад. Цей висновок КРЄС визначає дві групи ключових завдань суддівських рад: перша стосується суддівської кар’єри, друга – зносин судової влади з іншими гілками влади. Як зауважив експерт, небагато країн – членів Ради Європи виконують і ті й інші завдання. Наприклад, Італія, маючи потужну раду суддів у сенсі кар’єрного зростання, не розглядає фінансові питання, через що залишається можливість впливати на суддів через фінансові важелі. «Цей законопроект виводить країну на передові позиції», – наголосив Герхард Райснер, вказавши, що саме через зміни до Конституції України нарешті є можливість реалізувати належні зміни і в законах. «Головна мета Вищої ради правосуддя полягає у забезпеченні рівноваги суддів серед гілок влади в Україні, – вважає Герхард Райснер. – Цей законопроект дає ВРП повноваження для призначення суддів і керування їхнім кар’єрними зростанням. Це великий крок уперед, і ми його вітаємо. Рада відповідатиме з одного боку за забезпечення незалежності суддів, з другого – за ефективність їхньої діяльності».

Експерт відзначив як перевагу законопроекту створення єдиного дисциплінарного органу, запровадження функції ВРП стосовно оцінки законопроектів для рівноваги між гілками влади. Оцінюючи вирішення у проекті закону питання недоторканності суддів, Герхард Райснер зауважив, що у деяких країнах, які мають широке трактування недоторканності, у разі вчинення суддею правопорушення кримінальна справа проти судді блокується системою. «Це важливо – захищати суддів, але – не слід блокувати притягнення до відповідальності тих, хто вчиняє злочини, – сказав суддя. – Тут ми маємо Вищу раду правосуддя як тонкого і відповідального гравця і законопроект дуже добре визначає повноваження і процедури. Ми мали технічні дебати з приводу того, як саме це зробити, і вважаю, що в поточній редакції проекту це зроблено належним чином».

Він також наголосив, що авторам документа слід подбати про докладнішу регламентацію дисциплінарної процедури, переведення суддів, щоб повною мірою забезпечити принцип правової визначеності як для самих суддів, так і для тих, хто від їхніх рішень залежить. Утім, на думку Герхарда Райснера, Україні було би варто реалізувати усі ідеї проекту у законодавстві.

Учасники дискусії обмінялись думками з приводу цих та інших новел проекту закону, дійшовши висновку про те, що поява цього документа, який насамперед врівноважує права судової влади у зносинах з іншими гілками влади, а також досяг непростого балансу між незалежністю суддів та їхньою підзвітністю суспільству, є позитивним явищем для правової системи країни, а прийняття його парламентом дасть змогу реалізувати зміни до Конституції України у частині правосуддя.

Завершуючи обговорення, Голова ВРЮ І.Бенедисюк зазначив, що лише застосування цього нормативно-правового акта виявить його позитивні та слабкі сторони, втім пообіцяв, що Вища рада юстиції докладе усіх зусиль для належного його застосування та відновлення довіри суспільства до судової влади в Україні.

Відділ взаємодії зі ЗМІ