Українське громадянство є конституційне надбання людини (науково-експертний висновок)

І. Загальні принципи

Конституційний статус громадянина України забезпечений гарантіями, які Конституція України  обумовлює наявністю і приналежністю громадян до українського громадянства. В юридичному  сенсі наявність громадянства є невід’ємним правом кожного громадянина України, якщо немає конституційних обмежень, реалізувати, насамперед свої політичні права, зокрема, правом бути обраним суб’єктом представницького органу місцевого самоврядування, народним депутатом України, Президентом України.

Невипадково Конституція України (ст.1) проголосила державу демократичною і правовою, що зафіксовано у вказаній статті як вже  реальний конституційний факт, тобто подія, що  відбулася у якісному сенсі. Отже українське громадянство становить основу конституційної концепції політико-правового становища людини і громадянина в Україні і захищено Конституцією, а також офіційним тлумаченням, яке може провести виключно Конституційний Суд України щодо положень ст.25, ч.ІІ ст.103 Основного Закону та Закону України «Про громадянство України».

Принциповим аспектом українського громадянства  є видання Указів Президента України при виконанні проваджень згідно з п.26 ст.106 Конституції України стосовно відмови або припинення українського громадянства відносно осіб, які відповідними діями (фактами) поставили себе за межі такого політико-правового статусу як  громадянин України.

Слід наголосити, що зміст правового статусу громадян України обумовлений також міжнародно-правовими актами в силу закріпленого Конституцією України їх співвідношення з правовою системою України, а також національних правил з правилами міжнародних договорів.

Українське громадянство характеризується правовим зв’язком  з українською державою, а загальногромадянський статус одночасно враховує особливості правового становища тих чи інших фізичних осіб, яке обумовлено їх службовим становищем, виконанням специфічних соціально-культурних функцій особами, які представляють Україну за кордоном (артисти, спортсмени, діячі науки, тощо). У таких випадках правосуб’єктність і реалізація конституційних прав, зокрема, відносно статті 38 Конституції України та її розділу ІІІ притаманні фізичній особі як звичайному громадянину і в частині, зв’язаної  із специфікою його статусу у разі знаходження громадянина за кордоном не співпадають.

Принцип рівності громадян України в контексті розуміння статті 33 Конституції України, насамперед, тісно пов'язаний з їх українським громадянством, яке має розглядатися з особливостями їх правового становища. Зокрема, для осіб, які тривалий час перебувають за кордоном, виконуючи функції представництва України у міжнародних організаціях, або за згодою іноземних держав займаючись соціально-культурною діяльністю на їх території, що передбачає користування такими особами – громадянами України – соціальними правами, які є складовою його статусу перебування як іноземців і мають широкий спектр можливостей користування ними під час знаходження на території іноземної держави.

Визнаючи вказані конституційні принципи, як передумову для з’ясування статусу громадянина України щодо  наявності у нього українського громадянства, яке є  відповідно до Закону України «Про громадянство України» постійним і безперервним, важливо звернути увагу на те, що  навіть тривале перебування громадянина України за кордоном не впливає на дієздатність у реалізації, в першу чергу політичних прав – обирати  і бути обраним на посади в Українській державі. Визначальним є той факт, що із Конституції України  випливає загальний принцип: для громадянина, який перебуваючи за кордоном отримав легальний дозвіл іноземної держави і користується правом перебування на території в силу специфіки своєї професійної діяльності, не можуть створюватися перепони у реалізації в Україні передбачених Конституцією і законами політичних, економічних і соціально-культурних прав, особливо щодо доступу до  всіх сфер державної діяльності. На такого громадянина, який має статус українського громадянства, не можуть розповсюджуватися  обмеження щодо права обиратися народним депутатом України і Президентом України.

ІІ. Правовий зв’язок інституту громадянства з принципом проживання в Україні та вільного пересування особи за межі території держави

Українське громадянство означає повну підпорядкованість даної особи суверенній владі держави і захисту нею прав громадянина. Перебування громадянина за кордоном означає безпосередню дію статті 33 Конституції України, яка гарантує право вільно залишати територію України, вільний вибір місця проживання кожному  конкретному громадянину. Ця важлива юридична ознака має  прояв як у просторі, так і у часі, і тому у частині другій статті 33 закріплена гарантія щодо права громадянина повернутися у будь-який час в Україну. Це означає що громадянин, який перебував за кордоном в силу специфіки своєї професії та умов здійснення  права вільного пересування в одну або декілька зарубіжних країн є обов’язковим суб’єктом як конституційно-процесуального права, так і конституційно-процесуальних правовідносин.

Знаходячись у конкретних життєвих обставинах за межами України громадянин не позбавляється своїх конституційно гарантованих статтею 38 політичних прав, не втрачає конституційної правосуб’єктності, залишаючись громадянином України без будь-яких обмежень. Адміністративно-процесуальна правоздатність громадянина України за виборчим законодавством виникає з моменту реалізації політичних, соціальних та  інших конституційних прав, коли громадянин має вступати у процесуальні правовідносини з органом виконавчої влади, зокрема, Центральною виборчою комісією, коли йдеться про пряму дію статті 38 Конституції України. При цьому суб’єктивне  адміністративно-процесуальне право громадянина означає можливість здійснювати ним в межах Конституції України конкретних дій, реальність яких гарантується Конституцією і органами державної влади, у т.ч. органами правосуддя, які мають обов’язок забезпечити їх охорону і захист, а також створюється можливість вимагати від уповноважених суб’єктів здійснення необхідних дій з метою користування громадянином політичними та іншими правами. Пряма залежність між гарантованою державою можливістю вибору громадянином певної поведінки, зокрема, перебування його за кордоном, встановлюється законодавцем або міжнародними конвенціями, які є частиною національного законодавства щодо недоторканості сфер діяльності і особистого життя громадянина, з боку державних органів. Єдиною вимогою у реалізації громадянином ст.3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» є реєстрація постійного місця проживання громадянина (стор.11-16 паспорта згідно абзацу п’ятого п.6 Положення про паспорт громадянина затверджене Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 р.).

Щоб уникнути неоднозначного праворозуміння поняття «постійного місця проживання» громадянина України важливо підкреслити, що Конституція України, коли розглядається правосуб’єктність громадян щодо реалізації їх політичних прав «вільно обирати і бути обраним» (ст.38), вона системно пов’язана із частиною 2 ст.76 та ст..103 Конституції України, оскільки громадянин може бути обраний Президентом України, якщо  він, зокрема, «проживає в Україні протягом  десяти останніх перед днем виборів років». Йдеться саме про таку визначеність поняття як « проживання в Україні», а не про «перебування» чи «постійне  проживання», чи «безперервне проживання».

Відповідно до статті 1 Закону України «Про громадянство України» визначене поняття «безперервне проживання» має значення, як передбачив законодавець,  для вирішення питання чи може особа претендувати на набуття громадянства України. Як відомо аналогія норми будь-якого закону по відношенню до Конституції України не застосовується. Критерій виїзду за кордон у приватних справах не більше 180 днів за рік відповідно до названого Закону має значення для поняття «безперервне проживання на території України» у розуміння Закону України «Про громадянство України», але не має значення для Закону України «Про вибори Президента України».

Звертає увагу для праворозуміння ще одна важлива обставина, коли виборче законодавство України взагалі не містить такого поняття як «постійне чи безперервне проживання на території України», а у статті 9 Закону України «Про вибори Президента України» йдеться саме «Про проживання в Україні», а не про «безперервне проживання на території України», а також не про «фактичне перебування в межах державного кордону України».

Особливістю Закону України «Про вибори Президента України» є відсутність обов’язку «постійного проживання», яке вживається у окремих нормативних актах України та застосовується до тих правовідносин, які не пов’язані з реалізацією політичних прав громадянина (ст..38 Конституції України) щодо  «обирати і бути обраним».

Таким чином, висновок щодо праворозуміння положень частини першої  статті  9 Закону України «Про вибори Президента України» у конституційному значені  має однозначно виявлений смисл: вимога частини другої ст..103 Конституції України, коли «Президентом України може бути обраний громадянин України, який … проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років…» не передбачає встановлення «проживання», як постійного знаходження  громадянина України в межах території України та прирівняних до неї територій, оскільки  йдеться про реалізацію ним конституційно визначених політичних прав та  адміністративно-процесуальної правосуб’єктності, насамперед, якщо це стосується права бути обраним Президентом України.

У разі існуючого  місця постійного проживання також в іноземній  державі (коли іноземна держава, наприклад, Федеративна Республіка Німеччина надає дозвіл  на постійне проживання (settlement permit) згідно положення частини другої статті 9 Закону ФРН «Про перебування іноземців на території ФРН» у редакції змін від 19.08.2007 р.) громадянину-іноземцю видається один із трьох видів документів, які дозволяють перебування у Німеччині  тривалий термін. До них відносяться: дозвіл на перебування (Aufenthalts erlaubnis); вид на проживання (Niederlassungserlaubnis); дозвіл на довгострокове перебування – ЄС (Erlaubnis zum Daueraufenthalt).

Громадяни України отримавши від Федерального відомства з питань міграції та біженців Німеччини (BMF) дозвіл на довгострокове перебування, або вид на проживання, отримує статус іноземця із третіх країн, він  має працювати у випадку, якщо це спеціально  вказується у їх дозволі на перебування в країні громадянина України не втрачає українського громадянства, оскільки особливості правового становища особи обумовлені виконанням специфічних соціально-культурних чи службових функцій. зокрема, спортсмен має тренувальну базу, постійно бере участь у міжнародних змаганнях, або артист (режисер, диригент оркестру) працює за контрактом у відповідному творчому колективі і т. ін.

Таким чином, вказані юридичні підстави вказують на те, що громадянин України не втрачає постійних відносин з Україною і вважається резидентом, оскільки має більш тісні особисті чи економічно-фінансові зв’язки (центр життєвих інтересів) в Україні.

Спираючись на вказані аргументи, не підлягають застосуванню норми Податкового кодексу України для визначення постійного місця проживання громадянина, у розумінні Закону України «Про вибори Президента України», вони не є вирішальним критерієм.

Цим підтверджується визнання статусу громадянина України, який залишається незмінним і не залежить від місця проживання. Тому керуючись статтею 1 Закону України «Про порядок  виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України» має право виїхати з України, крім випадків, передбачених цим  законом, та в’їхати в Україну. Це пояснює  суттєву обставину, коли місце проживання в Україні за фактичними даними не можна інакше  тлумачити як безперервним і будь-яке обмеження політичних, соціальних, економічних та інших прав з цієї причини не допускається. Відповідно  частини першої статті 29 Цивільного кодексу України встановлено, що місцем проживання фізичної особи  є житловий будинок, квартира, інше приміщення, придатне для проживання в ньому, яке розташоване у відповідному населеному пункті.

ІІІ. Висновки щодо розгляду судових справ, які стосуються підтвердження українського громадянства та проживання в Україні громадян, які перебувають із спеціальним статусом іноземця на території іншої держави

Аналізуючи у системному зв’язку право громадянина обиратися народним депутатом України (частина  друга ст.76 Конституції України) або Президентом України (частина друга ст.103 Конституції України) відповідно до загального принципу щодо права громадян брати участь в управлінні державними  справами, вільно обирати і бути обраним до органів  державної влади (частина перша ст. 38 Конституції України), слід спиратися на судову практику, яка  виступає важливим джерелом у праворозумінні  конституційно-правової вимоги  до кожного претендента на виборну посаду в українській державі стосовно постійного і тривалого зв’язку з Україною. Такою вимогою є проживання на території в межах державного кордону України, перебування  громадян України за її межами відповідно до чинних міжнародних договорів України та інші умови для цілей Закону України «Про  вибори Президента України» від 05.03.1999 р. №474-XIV. Щодо строку проживання Конституція України і вказаний Закон встановлюють «протягом десяти останніх перед днем виборів років». При цьому  у нормах Конституції України (частина друга ст.103) та вказаного Закону (частини перша і друга ст.9) не встановлена і не передбачена  вимога щодо безпосереднього проживання громадянина України, який не втратив українського громадянства, що має «підтверджуватися документованими даними, зібраними у встановленому законом порядку, оскільки саме вони належать до основних даних про особу…» До такого висновку прийшов Верховний Суд України в Ухвалі Судової колегії у цивільних справа від 10.06.1998 р. №6-110 у 98. Оцінюючи юридичне значення щодо проживання  народного депутата, кандидата в депутати або іншої особи у зв’язку з виборами «Загальним документом, який засвідчує особу його власника, підтверджує громадянство і реєструє постійне місце проживання громадянина є паспорт (див статтю 5 Закону України «Про громадянство в Україні та статті 1 і 6 Положення про паспорт громадянина України від 2 вересня 1993 року N 3423-XII)…

При наявності в особи паспорта громадянина України і відомостей у ньому про прописку протягом останніх п'яти років як факту реєстрації постійного місця проживання вважається, що ця особа проживала в Україні протягом останніх п'яти років».

Саме зазначені законодавчі положення лягли в основу рішень судів: Постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2012 року (колегія суддів: Файдюк В.В., Старова Н.Е., Чаку Є.В., справа № 9103/35/2012) та Ухвали Вищого адміністративного суду України від 21 серпня 2012 року (колегія суддів: Черпак Ю.К., Веденянін О.А., Заяць В.С., справа № А/9991/35/12) якими було відмовлено у скасуванні реєстрації футболіста Андрія Шевченка з підстав його фактичного непроживання на території України протягом останніх п’яти років.

Судові рішення вважаються достатніми юридичними аргументами (доказами) для єдиного підходу щодо дослідження  конституційно-правових понять та категорій, а отже формування правових позицій. Звернемось до аналізу постанови Київського   апеляційного   адміністративного   суду   від   17 серпня 2012 року:

«... норма виборчого Закону проживанням в Україні визнає проживання безпосередньо на території України, так і поза межами території України, але н об'єктах,    на   які   поширюється   суверенітет   України,   -   екстериторіальних елементах.

Метою її регулювання є встановлення вичерпного переліку місць, проживання або перебування в яких прирівнюється до проживання в межах території України.

В той же час ні ч.ч. 2, З статті 9, ані жодна інша норма виборчого Закону не дає визначення самого терміну «проживання». Одночасно вживається термін «постійне проживання» в п. 4 ч. 4 статті 61 виборчого Закону, але його зміст також: не розкривається через визначення цього поняття.

Також: колегія суддів відзначає, що законодавством України встановлюються й інші види проживання в Україні не обмежуючи таке проживання певною метою, і за умови, що таке проживання не є наслідком виконання цією особою службових обов'язків або зобов’язань за договором (контрактом); постійне, переважне, тимчасове проживання (ч. 1 статті 29 Цивільного кодексу України).

Зважаючи на викладене, суд приходить до висновку,  що ч. 2 статті 9 Закону    України    «Про    вибори    народних    депутатів    України» не    вимагає безперервного знаходження громадянина України в межах території України та прирівняних до неї екстериторіальних об'єктах з метою реалізації ним свого пасивного виборчого права.

Отже, будь-який громадянин України вправі виїжджати з території України без обмежень кількості та тривалості перебування поза межами території України, наприклад, у відпустку, на лікування або відрядження, або як обраний від України член міжнародних організацій та їх органів.

Суд підкреслив у своєму рішенні, що зареєстрована ЦВК особа має зареєстроване місце проживання в Україні з 02 липня 1996 року, що підтверджується відміткою в паспорті громадянина України.

Вагомим для аналізу з цього питання є правова позиція Верховного Суду України. Ухвалою від 10 червня 1998 року в справі №6-110у98 було зазначено наступне:

«Юридичне значення щодо проживання народного депутата, кандидата в депутати або іншої особи у зв'язку з виборами мають лише документовані дані, зібрані у встановленому законом порядку, оскільки саме вони належать до основних даних про особу.

Загальним документом, який засвідчує особу його власника, підтверджує громадянство і реєструє постійне місце проживання громадянина, є паспорт (див. статтю 5 Закону України «Про громадянство України» та статті 1 і 6 Положення про паспорт громадянина України).

При наявності в особи паспорта громадянина України і відомостей в ньому про прописку протягом останніх п'яти років як факту реєстрації постійного місця проживання, вважається, що ця особа проживала в Україні протягом останніх п'яти років».

При цьому було зроблено висновок, що громадянин України проживає в Україні протягом останніх п’яти років.

Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» - суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Вирішуючи даний адміністративний спір, колегія суддів врахувала також позицію Європейського суду з прав людини, викладену в рішенні від 19 жовтня 2004 року в справі «Мельниченко проти України», згідно з якою Судом визнано, що вимога проживання в Україні не була абсолютною і що національна влада, надаючи дозвіл або відмовляючи у реєстрації певному кандидату, була зобов'язана враховувати його конкретну ситуацію.

Суд вважає, що ні відповідне законодавство, ні практика не містять прямої вимоги «постійного» або «тривалого» проживання на території України (п. 61 Рішення).

На підставі вищезазначеного, колегія суддів дійшла висновку, що Центральна виборча комісія при прийнятті оскаржуваної Постанови від 11 серпня 2012 року № 272 «Про реєстрацію кандидатів у народні депутати України, включених до виборчого списку Партії Наталії Королевської - «Україна - Вперед!» діяла у спосіб та відповідно до вимог закону».

Зазначене рішення суду було залишено в силі Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 серпня 2012 року.

Таким чином, судовий розгляд виборчої справи Шевченка А.М. сформував однозначний правовий висновок, що проведення Шевченком А.М. футбольних сезонів 2006-2009 років у футбольних клубах іноземних держав безпосередньо не свідчить про його непроживання в Україні в цей час, оскільки він залишався гравцем Національної збірної України, не вийшов з громадянства України та не змінив зареєстрованого місця проживання».

Наведені висновки з судових рішень свідчать про те, що відносно громадян, які мають статус громадянина України і підтверджують його відповідними юридичними встановленнями (документами) щодо проживання на території в межах державного кордону України та мають встановлену законодавством реєстрацію свого місця проживання у адміністративно-територіальній одиниці України, їх незаперечно слід відносити до осіб, які маючи громадянство наділені повним обсягом конституційних прав щодо участі у виборах до всіх представницьких органів та виборах Президента України. Обмеження або звуження цих політичних прав громадян шляхом тлумачення окремих понять, термінів, словосполучень у відповідних вимогах закону «проживання в Україні» імперативного характеру за текстом Конституції України (статті 38, 76, 103) та Закону України «Про вибори Президента України» (стаття 9) є порушенням конституційного обов’язку держави та міжнародно-правових договорів, до яких приєдналася Україна, щодо забезпечення безпосереднього користування кожною особою невідчужуваними правами і свободами.

Якщо громадянин України, реалізуючи своє конституційне право вільного пересування за межі держави, отримав право проживання на території іноземної держави у законному порядку, маючи об’єкти права власності для задоволення своїх життєвих потреб, а свій статус іноземця він використовує у зв’язку з виконанням  професійної діяльності (вчені, артисти, художники, спортсмени, а також в порядку виконання функцій представництва в міжнародних організаціях) і знаходяться у будь-якому способі правового зв’язку з українською державою, у таких випадках громадянин має адміністративно-процесуальну правоздатність і дієздатність, яка ним використовується для активної участі в управлінні справами державними справами, він в змозі в повному обсязі проявити свою політичну волю – вільно обирати і бути обраним на всі державні посади, включаючи посаду Президента України.

Положення частини другої статті 103 Конституції України  та частини першої статті 9 Закону України «Про вибори Президента України» відносно вимоги проживання на території України протягом десяти останніх перед виборами років не  підлягають розширеному тлумаченню жодним державним органом або його посадовою особою, оскільки  в цілях вказаних законодавчих актів проведений контроль на всіх стадіях органами правосуддя щодо обставин «проживання в Україні» дійшов правової позиції,  яка пов’язана з юридичною доведеністю громадянином наявності у нього місця проживання на території України, а також українського громадянства, яке ніким не припинено і не втрачено в порядку визначеному чинним законодавством України.

Перебування за межами України на території  іноземних держав, а також постійне проживання громадянина України без втрати свого статусу, якщо центр життєвих інтересів залишається  в Україні, ніяким чином не впливає і  не може створювати перешкоди для реалізації права обиратися відповідно до законів України на всі виборні посади в органи державної  влади, в тому числі на посаду Президента України.

Примітка. Науково-правова експертиза проведена без деталізації обставин стосовно конкретних осіб і аналізу документів юридичного характеру.