​Як номенклатура убезпечила собі безкарність, або Чи є можливість зламати хребет каркасу владної корупції?

Суспільство, після офіційного повідомлення від очільника НАЗК, що «конфіскувати статки керівників МСЕК неможливо, їм загрожує лише стаття про недостовірне декларування», - впало у ступор. І дійсно, як може бути, що представник влади, чиновник - краде, або бере хабарі, використовуючи для власного збагачення свою посаду, а от притягнути його до відповідальності - зась і конфіскувати вкрадене - не можна?

Українське суспільство, котре, насправді, не впливає на якість списків політичних партій, яке не має можливості відкликати депутата і вплинути на чиновника, до певної міри навіть не знає, що каста радянської номенклатури та комуністо-енкаведистів влаштувала собі в Україні золотокопальню, прибравши при цьому з законодавства все, що заважало те золото добувати і красти.

Всі перефарбовані комуністо-комсомольце-бандити чітко розуміли, що навіть такого законодавства з контролю номенклатури, як у тому ж СРСР - не можна допускати, бо тоді буде відповідальність не на папері, а на лаві підсудних. Тож, запровадивши механізми, що працюють у мафіозних структурах, вони і законодавство почали протягувати аналогічне: імітація, що повинна привести до пшику.

Саме тому у нас дуже часто можна почути про «шпарини» у законодавстві. Але ці шпарини створені свідомо і саме для того, аби унеможливити реальне покарання осіб, котрі є членами і вихідцями з касти. До якої б партії вони б не відносились і при якій би владі не працювали чиновниками, чи в силових органах, чи не були б депутатами - відповідальність за мародерство і власне збагачення за рахунок бюджетних коштів у них відсутня.

Після оголошення незалежності у 1991 році структура діяльності Верховної Ради була створена так, аби хотєлки і маразми депутатів все ж не пролізали до законодавства. Для цього при ВР працювали фахові юристи, а правки та висновки Головного науково-експертного і Головного юридичного управлінь Верховної Ради вважалися обов’язковими до врахування, і їхній вплив на законодавчий процес був значним.

Та з приходом януковича до влади, коли спочатку Ющенко, начебто ворога, зробив прем’єром, а, потім той прем’єр, вкравши вибори президента (а у судах було багато справ по фальсифікації, але іноземні партнери його визнали президентом, тож і справи вже не розглядали), - вже запустив механізм, коли в силових структурах почали розформовувати органи, які раніше мали повноваження контролювати державних службовців, включно з перевірками на предмет їхньої нелояльності або шпигунської діяльності. Такі відділи дістались Україні у спадок від СРСР. І янукович, будучи прем’єром при Ющенку, якось одному держслужбовцю зі своєї команди навіть сказав фразу, котра тоді потрапила у ТВ новини - дивись, дограєшся, до тебе з другого відділу прийдуть.

І дійсно, у спадок від СРСР СБУ отримало відділи, котрі займались перевіркою і контролем держслужбовців та депутатів. Другий відділ займався контррозвідувальною діяльністю та спостереженням за особами, які мали вплив або доступ до секретної інформації. Він стежив і за державними службовцями, включно з перевірками на предмет нелояльності або шпигунської діяльності, ще один - мав завдання виявлення економічних злочинів та корупції в органах державної влади, що теж включало можливість контролю та арештів серед представників номенклатури. Тож, ставши президентом, перше, що зробив янукович як представник кримінального світу, попіклувався про те, аби повноваження СБУ було обмежено, а відділи, які мали функції контролю за держслужбовцями та можливість арешту представників влади, були фактично розформовані або реорганізовані. Це призвело до зниження ролі СБУ у боротьбі з корупцією серед високопосадовців, а функції контролю за номенклатурою перейшли до інших органів, яким законодавчо... не надали таких жорстких повноважень.

Порошенко отримав від януковича вже реформовані органи СБУ. І, аби створити імітацію діяльності (але не бажаючи мати в країні реальні структури, котрі можуть контролювати номенклатуру), погодився на створення НАБУ, САП, ДБР. Причому під гарним піар-приводом і за гроші американських платників податків. Так чому ж ці органи не замінили відділи колишнього КДБ і не стали такими, з якими б боялись стикатись номенклатурники та лобісти?

Як стверджували реформатори після Революції Гідності, проголосоване антикорупційне законодавство України після 2014 року було покликане зміцнити систему боротьби з корупцією. Проте у все антикорупційне законодавство вже свідомо були закладені «шпаринки». І Україна отримала НАБУ, котре має політичну залежність свого керівництва від номенклатури, яку, начебто, і покликано контролювати, обмежені повноваження для повної самостійності в розслідуваннях, бо має залежність від прокуратури, та проблеми з підслідністю, оскільки закон чітко не розмежовує корупційні справи, які підлягають розслідуванню НАБУ, що інколи призводить до конфліктів юрисдикцій.

Має свої шпарини і Закон «Про Вищий антикорупційний суд». На жаль, він не передбачає, аби ВАКС розглядав всі справи. До його повноважень належать лише ті, що стосуються високопосадової корупції. Це означає, що корупційні злочини нижчих рівнів, навіть якщо вони значні, можуть не потрапляти під його юрисдикцію.

Про Закон «Про запобігання корупції» (НАЗК) можна говорити довго. Але на практиці виявилось, що хоча закон і передбачає обов'язкове декларування активів посадовців, перевірка цих декларацій є вибірковою та обмеженою, а співробітники НАЗК часто стикаються з труднощами виявлення прихованих активів через недостатні повноваження для ретельного фінансового моніторингу, які в цей закон не закладались. Ще цікавіше, коли дізнаєшся, що закон передбачає відповідальність тільки за недостовірне декларування, а інструменти покарання порушників практично відсутні. Свідомо не заклали у цей закон ані вимоги вказувати відомості про активи, якими чиновники володіють безпосередньо або через членів родини, зокрема через колишніх дружин чи чоловіків, ані вимоги вказувати походження коштів, за які придбано ту ж нерухомість, або звідки ті кошти взялись, ані можливості переслідування як самої номенклатури (чиновників, прокурорів, суддів, податківців і т.п.), ані їхніх родичів.

Фактично, 144 реформи Порошенка, у тому числі антикорупційні, лише формально щось змінювали, або гарантували незалежність НАБУ, ВАКС і НАЗК, а, насправді, є декларативними, лише для імітації діяльності, залишаючи простір як для політичного втручання через механізми призначення керівництва або суддів у діяльність цих структур, так і для повної безкарності і свавілля номенклатури з повним розвалом держуправління, адже не меншої шкоди державі наніс і закон про держслужбу, проголосований у 2015 році. Коли його протягували, то доводили, що усі зміни вносяться заради того, аби стимулювати конкуренцію та привернути нові, можливо, некорумповані кадри, які не могли б «вписатися» у корупційні схеми. На сьогоднішній день зрозуміло, що закон протягувався лобістами, зацікавленими у розвалі державного управління, оскільки більшість положень цього закону були направлені на зниження стандартів професійності та ефективності держапарату. Вже сьогодні, через 9 років, ми можемо констатувати, що прийняті положення значною мірою послабили якість державного управління і зробили його вразливим до політичних впливів. Тодішні нововведення принесли багато негативу і призвели до того, що держапарат ставав неефективним і непрофесійним. А включення до закону положень щодо призначення на керівні посади без відповідної фахової освіти, кваліфікації та досвіду призвели не до оновлення кадрів, а до призначення на посади повного неадеквату і появи неефективного державного апарату з низькою продуктивністю, бюрократичною тяганиною та втратою фокусу на стратегічні завдання. Однак найстрашніше, що недостатня компетенція і кваліфікація в управлінні сприяли ще більшим корупційним схемам, а відсутність компетентного контролю за ресурсами і фінансами створили додаткові можливості для незаконного збагачення та недоброчесного лобіювання.

Чи міг Порошенко, котрий підписував цей закон, не розуміти наслідків прийняття такого закону? Адже навряд чи він у своїх бізнес-структурах на керівні посади призначає невігласів. А якщо розумів, то, виходить, що цей закон свідомо було проголосовано і підписано саме заради того, щоб зламати державне управління і зробити його ручним. Тож всі «реформи» було втілено навмисно, аби високопосадовці і номенклатура не могли постраждати за свою корупційну діяльність. Здавалось би, як так сталось? Нам же розказували про ефективність нових законів. Особливо - лобісти від неурядових громадських організацій.

На жаль, виявилось, що те, що громадяни вважали Революцією Гідності, для певного прошарку номенклатури, комуністів, криміналу та лобістів транснаціональних корпорацій стало шансом (під гаслом гармонізації законодавства до ЄС) запроваджувати закони, котрі в ЄС взагалі не могли б існувати. Саме Порошенко з новим парламентом скористались шансом, аби політичні реформи (які начебто мали на меті покращити життя українців), покращили життя саме певного прошарку суспільства: номенклатури, правоохоронців, суддів, податківців, митників та голів тих же МСЕК. Уже при Порошенко поспіхом займались ухваленням багатьох законів, обходячи як класичні процедури, так і рекомендації, правки та висновки Головного науково-експертного і Головного юридичного управлінь Верховної Ради. Саме у той період часу деякі закони, особливо ті, що пропонувались лобістами в інтересах міжнародних структур, ухвалювались у прискореному порядку, що значно знижувало значення експертних висновків, оскільки пріоритет надавався швидкості голосування, а не глибині аналізу самих законопроектів. Також, скориставшись Революцією Гідності, парламентські фракції та комітети отримали більший вплив на законодавчий процес. І саме відтоді депутати отримали можливість ухвалювати рішення всупереч експертним зауваженням, якщо ці рішення відповідають позиції коаліції або політичної групи і не відповідають Конституції та законодавству.

Про турборежим при Зеленському вже й говорити соромно. Зелені кнопочки, котрі самі не пишуть законів, але отримують їх від неурядових громадських організацій, взагалі не переймались тим, за що вони голосують, а сам той турборежим був націлений на пришвидшене ухвалення потрібних лобістам законів.

Нині ж суспільство поставлене перед фактом, що майже всі проголосовані з 2014 року закони - низької якості, однак голосувались вони в інтересах лобістських груп, або казнокрадів чи номенклатури. І всі вони аж ніяк не покликані вирішувати проблеми корупції, оскільки система, котра повністю тримається на корупційних засадах, не зацікавлена сама себе знищувати.

Тож не дивно, що ніхто з реальних розкрадачів українського бюджету не страждав. Аж враз сталась колізія з Крупою, і народ, який розуміє, що за такі дії повинно бути покарання, реально був шокований, дізнавшись, що «конфіскувати статки керівників МСЕК неможливо, їм загрожує лише стаття про недостовірне декларування». І громадяни почали задавати питання і цікавитись, що ж насправді в українському законодавстві наголосували і чому ж при наявності кримінального та кримінально-процесуального кодексів не можливо реального корупціонера і хабарника, а то і розкрадача бюджетних коштів притягнути до відповідальності?

Заради правди треба зазначити, що в законодавстві була стаття, що передбачала покарання за незаконне збагачення. Однак у лютому 2019 року група з 59 народних депутатів, серед яких були підписи Дмитра Колєснікова та Ігоря Шурми (татка відомого Шурми з офісу президента) та Євгена Дейдея звернулись до Конституційного Суду і 27 лютого 2019 року КСУ скасував ст. 368-2 про незаконне збагачення.

Здавалося б, можна було висунути претензії до КСУ. Але, насправді, суд лише вказав на реальну шпарину, тому що ця стаття порушувала конституційний принцип презумпції невинуватості, оскільки вимагала від обвинуваченого доводити законність своїх активів. Суд визнав це неспівставним з принципами кримінального права, оскільки не звинувачуваний повинен проти себе свідчити, а обвинувачення зобов'язане доводити вину особи. КСУ вказав, що стаття 368-2 змушувала особу свідчити проти себе, що порушує право особи на захист і недопущення самообвинувачення. Судді стверджували, що формулювання статті було недостатньо чітким, і це створювало правову невизначеність. На думку суду, поняття «незаконне збагачення» було не до кінця конкретизованим у правовому контексті, що ускладнювало його практичне застосування.

Що означає таке рішення суду? А означає воно те, що ті, хто вносив до Кримінального кодексу статтю 368-2, свідомо внесли таке формулювання, яке легко буде оскаржити до КСУ, оскільки стаття не визначала конкретики. І постає питання: а що ж оті лобісти-реформатори від неурядових ГО? Вони хіба не вивчали практику інших країн і як там вирішується питання щодо презумпції невинуватості чиновника та свідчень проти себе? Невже особи, котрі сидять на грантах донорів США, та не вивчили питання civil forfeiture (цивільна конфіскація), яка дозволяє державі вилучати майно, якщо існують підозри, що воно було здобуте в результаті злочинної діяльності? А цивільна конфіскація не є кримінальним переслідуванням конкретної особи, а лише процедурою, що стосується самого майна. Тому стандарт доказування - нижчий. Достатньо вказати, що існує ймовірність, що майно пов’язане з незаконною діяльністю. І в такому випадку не потрібно свідчити проти себе. Просто власник майна, якщо хоче його повернути, повинен довести законне походження цього майна через суд. Такий підхід відповідає стандартам цивільного судочинства і не порушує презумпцію невинуватості. Однак ані представники депутатів, ані представники неурядових організацій такими нюансами не переймались.

Звісно, пізніше Верховна Рада прийняла нову редакцію цієї статті (ст. 368-5), але наразі, щоб довести незаконне збагачення, прокурори повинні не лише виявити майно або кошти, які перевищують офіційні доходи, але й довести, що вони отримані незаконним шляхом. Однак, незважаючи на очевидну невідповідність між офіційними доходами чиновників та їхнім фактичним майном, прокуратурі та іншим антикорупційним органам досить складно забезпечити юридично обгрунтоване покарання, оскільки враховуючи презумпцію невинуватості, держава має обгрунтувати всі підозри доказами. І виходить, що, якщо обвинувачений стверджує, що отримав спадщину, подарунок або позичив кошти, прокурори повинні спростувати ці твердження доказами. Але здобути ці докази неможливо, особливо якщо кошти розміщені за кордоном чи оформлені на інших осіб.

Здавалось би, отримавши рішення КСУ щодо висновків по ст. 368-2 КК, депутати повинні вже були вносити такі зміни і робити такий якісний закон, котрий би і унеможливлював звернення до КСУ і дозволив би реальне покарання корупціонера. Однак, свідомо, знову були запропоновані такі формулювання, які покликані бути такими, як і всі влади при всіх президентах: декларативні і без наслідків для номенклатури і корупціонерів.

І це за умови, що ті ж представники неурядових організацій у курсі, що у більшості країн для держслужбовців та влади діють суворі антикорупційні норми: у США федеральний закон «Закон про корупцію за кордоном» (Foreign Corrupt Practices Act of 1977 (FCPA), який вимагає від чиновників декларувати джерела всіх доходів; Закон про етику в уряді (Ethics in Government Act, EGA), який зобов'язує федеральних посадовців та членів їхніх родин декларувати свої активи, доходи та фінансові інтереси. І, що головне: розкривати інформацію про активи, які їм належать прямо або через членів родини, включаючи колишніх дружин/чоловіків. Такий підхід дозволяє виявляти факти, якщо майно було передане з метою ухилення від декларування. Існує там і Закон про конфіскацію активів, набутих злочинним шляхом (RICO Act), який дозволяє уряду США конфісковувати активи, які були отримані шляхом корупційної діяльності або зловживання службовим становищем, навіть якщо вони записані на родичів або інших осіб. Застосовується також і закон, від якого практично кожного українського можновладця кидало б у піт: Закон про декларування іноземних банківських та фінансових рахунків, який у поєднанні з іншими, зобов'язує посадовців, які володіють іноземними активами, їх декларувати.

Не пасе задніх і Італія (та, що славиться мафією), котра застосовує цивільну конфіскацію щодо необґрунтованих активів, створюючи комісії з етичного нагляду, які вивчають майнові декларації держслужбовців. У Франції також, якщо є необґрунтоване збагачення, майно може бути конфісковане в рамках адміністративної процедури. Існує такий підхід і у Великій Британії і Швейцарії.

Що вже говорити про Південну Корею, котра, застосовуючи Закон Кім Йон Рана (Kim Young-ran Act), або Закон про етичні норми державних службовців, забороняє державним службовцям та їхнім родичам приймати подарунки, грошові винагороди чи інші вигоди, що перевищують визначений законом ліміт. Встановлює він і жорсткі вимоги до декларування активів та доходів. Якщо виявляються активи, що значно перевищують задекларовані доходи і які не мають підтвердження, то власника притягають до відповідальності через цивільне судочинство і відбувається конфіскація цих активів.

Тож навіщо нав’язувати українському суспільству, що коли при президентові Порошенку робили усі антикорупційні закони, то ні сном ні духом не чули про вже напрацьовані у світі механізми? Чи не хотіли їх оголошувати і застосовувати, оскільки увесь пласт антикорупційного законодавства повинен бути лише декларативним і відповідати правилу спортивної риболовлі?

То що ж суспільству потрібно зробити? Для початку зрозуміти, що добровільно мафія, котра для себе узаконила безвідповідальність, нічого змінювати не буде. Тож, разом зі змінами до кодексів необхідне інше законодавство про вибори, через яке виборець впливатиме на список партії, котра йде до парламенту.

Наступним етапом повинно стати визначення конкретних механізмів відповідальності номенклатури, чиновників та депутатів. Для початку необхідно доповнити статтю 39 закону «Про статус народного депутата» та кодекси конкретними положеннями про те, які саме правопорушення підпадають під кримінальну відповідальність (за зловживання владою, корупційні діяння, роботу в інтересах третіх осіб чи окупанта, чи діяльність, направлену проти обороноздатності та енергетичних та національних інтересів країни. І ця відповідальність повинна включати норму без права обиратись і бути обраним та посідати державні посади не менше 25 років); адміністративну (за невиконання депутатських обов'язків, чітко вказавши, за які порушення яка відповідальність).

Паралельно провести реальну судову реформу, котра автоматично потягне за собою реформу правоохоронних органів і прокуратури, про яку писалось раніше у статті: В Україні - немає корупції. В Україні каркас влади і є корупція. Як знищити каркас?

У новому законодавстві щодо виборів таки запровадити механізм відкликання народних депутатів виборцями (наприклад, як у Швейцарії або США, де існує практика референдумів на місцевому рівні для відкликання чиновників, яких обирали).

Повинні бути внесені зміни щодо конкретики відповідальності, яка настає при конфлікті інтересів. У Південній Кореї Закон Кім Йон Рана тому ефективно і працює, оскільки у ньому існує чітке і вичерпне визначення конфлікту інтересів. У рамках цього закону будь-яка вигода, отримана через посадове становище (включаючи родичів), переслідується та карається. Тож і в Україні необхідно вдосконалити «Закон про конфлікт інтересів», чітко прописавши наслідки для депутатів та номенклатури, та представників правоохоронної системи, які зловживають своїм становищем, навіть якщо вигода стосується членів їхніх родин.

Реальне запровадження цивільної конфіскації, коли не обвинувач, а саме чиновник, суддя, прокурор, ТЦКашник та інші відповідальні особи через суд доводитимуть, що їхня нерухомість придбана не за корупційні та незадекларовані кошти, а чесно.

Звісно, що необхідні зміни і до закону про декларування, де буде чітко вказано, як у південнокорейському, і щодо декларування родичів, і щодо конфлікту інтересів, і щодо вигоди через посадове становище. А створення прецедентів притягнення депутатів, чиновників, суддів, прокурорів до відповідальності якраз і стане важливим фактором у формуванні нової культури політичної відповідальності.

Якщо покарання за злочини буде невідворотним і систематичним, саме це і створить умови для зменшення корупції, і не потрібні будуть усілякі незрозумілі антикорупційні ГО, котрі замість боротьби з корупцією, монетизують сам процес цієї боротьби.

Так які існують механізми притягнення до відповідальності високопосадовців аж до президента?

Невідворотність покарання

Задля забезпечення покарання за корупційні злочини слід запровадити норми, що спрощують кримінальне переслідування за корупційні дії. Сюди входить скасування умов для відстрочок виконання покарання та запобігання уникненню відповідальності через процедурні прогалини. Для цього потрібно:

1. Внесення змін до Кримінального кодексу щодо введення обов’язкових строків ув’язнення для корупційних злочинів посадовців, аналогічно до жорстких антикорупційних норм Південної Кореї чи США.

2. Внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу щодо запровадження обов’язкового стандарту доказів і контролю за «обґрунтованістю» доказової бази у справах високопосадовців аналогічно до федеральних практик США, де перевірки ґрунтовності доказів є обов’язковою частиною процедури.

Конфіскація майна через цивільну конфіскацію та регресні позови

Цивільна конфіскація дозволятиме вилучати майно корупціонерів без необхідності застосування кримінального кодексу, що значно прискорить процес передачі активів державі. Також необхідні чіткі законодавчі механізми задля компенсації завданих державі збитків через регресні позови. Для цього потрібно:

1. Внесення змін до Цивільного кодексу, додавши положення про цивільну конфіскацію необґрунтованих активів. Введення механізмів цивільної конфіскації без вироку дозволятиме заморожувати та вилучати підозрілі активи, як це проводиться у США.

2. Задля уникнення оскарження у КСУ на підставі «презумпції невинуватості» внести зміни до Закону «Про запобігання корупції», додавши до нього норми, які б вимагали пояснювати всі значні активи, що не збігаються з деклараціями.

3. У Цивільному процесуальному кодексі створити окремий розділ для процедур цивільної конфіскації, прописавши у ньому спрощені процедури доказування, де підозрюваний має довести законність своїх активів.

4. Розширити Закон «Про запобігання корупції», додавши до нього вимоги для посадовців, суддів, прокурорів, митників і т. п. та членів їхніх родин, колишніх партнерів, колег по бізнесу декларувати свої активи, доходи та фінансові інтереси так, як це провадиться в тих же США.

5. Розробити Закон «Про захист інтересів держави» через впровадження регресних позовів до посадових осіб за збитки державі, включаючи нанесення шкоди національним інтересам країни та стратегічним галузям з прописаним захистом цих галузей від іноземного впливу та монополізації.

6. Включення до Закону «Про засади державної антикорупційної політики» положень для відстеження й конфіскації активів у родичів чи інших афілійованих осіб.

Посилення кримінальної відповідальності за приховування доходів і незаконне збагачення

Зміни в законодавстві мають включати сувору відповідальність за приховування активів, передбачаючи довгострокові позбавлення волі та значні штрафи. Також має бути чітко визначено і вдосконалено процедуру доказування незаконного збагачення. Для цього потрібні внесення змін до Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів щодо встановлення суворіших критеріїв доведення неправомірного збагачення та розширення поняття «доходів».

Безстрокова відповідальність за корупційні злочини

Внесення до Конституції України та Кримінально кодексу України норми щодо відсутності строків давності для всіх форм корупційних злочинів так, як це працює у США.

Відновлення контролю Головного науково-експертного і Головного юридичного управлінь Верховної Ради за якістю законопроектів

Закріпити в законі «Про регламент ВРУ» обов’язковість проходження законопроектів через висновки Головного науково-експертного і Головного юридичного управлінь і недопуск до голосування без врахування правок відділу Головного юридичного управління ВР з передбаченою відповідальністю юристів управління за якість законопроектів.

Конституційна відповідальність посадовців

Внесення до Конституції України та Кримінального кодексу України змін щодо передбачення відповідальності за порушення Конституції для високопосадовців, включаючи Президента, з конкретизацією конкретних статей у Кримінальному та адміністративному кодексах.

Посилення Закону «Про статус народного депутата»

Провести доопрацювання 39 статті закону «Про статус народного депутата» щодо конкретизації відповідальності за порушення Конституції та корупційних дій із внесенням відповідних змін до Кримінального та Адміністративного кодексів.

Гарантування незалежності ДБР, САП, НАБУ, ВАКС та інших антикорупційних органів

Провести законодавчі зміни для ДБР, НАБУ, САП, ВАКС зі встановленням повної автономії цих структур від виконавчої влади з жорсткими вимогами до звітності та прозорості.

Запровадження жорсткої відповідальності за конфлікт інтересів

До закону «Про запобігання корупції» та Кримінального і Кримінально-процесуального кодексів додати норми, що передбачали б жорсткі покарання за конфлікт інтересів і використання службового становища в особистих цілях.

Державне управління

Відновлення якісного закону «Про державну службу», в якому передбачені високі стандарти для держслужбовців, вимога профільної освіти та досвіду у відповідній сфері для всіх високопосадових призначень, як це реалізовано в багатьох країнах ЄС.

Оксана КОТОМКІНА, Конфлікти і закони

Фотоколаж Конфлікти і закони